Dahirs. L’arme royale

Discussion dans 'Nouvelles (9issass 9assira) & Chroniques' créé par @@@, 15 Novembre 2009.

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    Parce qu’il est discrétionnaire, qu’il peut faire et défaire les carrières des hauts fonctionnaires et qu’il n’est susceptible d’aucun recours, le dahir est au cœur même du système politique marocain. Il est, en somme, un instrument au service de la monarchie. Enquête..


    Dans les démocraties occidentales, les représentants du peuple s’émeuvent toujours quand le pouvoir exécutif s’arroge trop fréquemment le droit de légiférer sans
    contrôle. En Espagne, le Premier ministre José Luis Zapatero est par exemple très critiqué par les médias de droite et de gauche qui l’accusent de trop gouverner par décrets. Au Maroc, qu’on se rassure, on est bien loin de ce genre de préoccupations.

    Le pouvoir discrétionnaire du roi ne semble pas poser problème. Le souverain se situe au-dessus de la Constitution, et les décrets qu’il rend sont des dahirs qui ne sont susceptibles d’aucun recours. Par dahir, Mohammed VI peut légiférer à sa guise. Théoriquement et pratiquement, il peut se passer du parlement. Dans les contrées démocratiques, la science politique a confiné le pouvoir législatif du gouvernement ou du chef de l’Etat dans le cadre restrictif du décret-loi. Sauf que notre décret-loi à nous s’appelle dahir royal et qu’il est tout simplement sacré.

    La faute (initiale) aux Français ?

    Il n’en a pourtant pas toujours été ainsi. Selon la Maâlamat Al Maghrib de l’historien Mohamed Hajji, jusqu’au 12ème siècle, les décrets émanant du sultan étaient appelés “sak” (sceau) ou “sijjil” (dossier). C’est Ibn Toumert (mort en 1130) qui, désireux de s’inspirer du Coran, ressuscite la Charia pour gouverner. Le fondateur de la dynastie almohade est donc le premier Marocain à s’appuyer sur des dahirs pour légiférer, se référant de la sorte à plusieurs sourates du Coran où le terme revient en boucle. Le mot dahir est alors utilisé pour définir tous les jugements et ordres du Makhzen, mais aussi les privilèges accordés aux sujets.

    Au 19ème siècle, au moment où le Maroc entre à marche forcée sur la scène internationale, le dahir a déjà perdu son sens premier : il est assimilé à un communiqué, un bulletin d’information que les imams lisent dans les mosquées. Il devient en quelque sorte un simple compte rendu de l’activité du sultan et n’a aucun contenu législatif. Ce sont en fait les Français (et les Espagnols au nord), comprenant l’importance que le dahir pouvait avoir dans leur relation à la population, qui ont revisité sa dimension législative. Pour contrôler le pays, l’administration du protectorat français s’est ainsi appuyée sur des dahirs portant le grand sceau du sultan, qu’elle faisait elle aussi lire dans les mosquées.
    Illustration de l’enjeu que pouvaient représenter les dahirs, la promulgation du plus fameux d’entre eux, le dahir berbère, résonne comme le coup de départ de l’indépendantisme marocain, forçant le protectorat, dès 1930, à faire machine arrière (lire encadré).

    Par la suite, le dahir devient même un enjeu de pouvoir entre la résidence générale et le sultan. Ainsi, en 1951, Mohammed Ben Youssef, entré en conflit avec le général Guillaume, décide de faire la grève du sceau, encouragé dans son entreprise par les leaders indépendantistes. Le sultan refuse pendant deux ans d’apposer sa signature sur les dahirs que lui remet l’administration française. Résultat des courses : il est déposé en 1953, au profit de Mohammed Ben Arafa. Ironie du sort : même si Ben Arafa était un Alaouite, même si les dahirs qu’il a pris ont été appliqués jusque bien après sa déposition (au nom de la continuité de l’Etat), l’Histoire officielle le gommera de la succession des sultans et rois du Maroc.

    Du décret au dahir

    Au moment de l’indépendance, avec des gouvernements successifs qui usaient à fond de leurs prérogatives exécutives et législatives, la pratique du dahir aurait pu tomber en désuétude. Certes, dès le 20 mars 1956, un dahir, octroyant à Mohammed V un pouvoir réglementaire non négligeable, décrète que “les nominations, les promotions, les licenciements des caïds et gouverneurs sont réglés par dahir”. Mais à cette époque, le roi n’a pas pour autant le pouvoir de légiférer par dahir à sa guise. Il n’est même pas forcément en mesure d’imposer ses vues. Un simple ministre peut ainsi s’opposer au souverain.
    Abderrahim Bouabid, gardien de la bourse gouvernementale, a notamment pu refuser à Mohammed V l’achat d’un palais à Casablanca dans les premières années de l’indépendance. Mais le renvoi du gouvernement Ibrahim en mai 1960 et la formation d’un gouvernement présidé par Mohammed V changent la donne.
    Le roi, et le prince héritier, alors vice-président du conseil, sont de fait habilités à produire des dahirs. Ceux-ci semblent alors relever de prérogatives gouvernementales plus que royales. Il n’en reste pas moins que, quatre ans après l’indépendance, la monarchie a étendu son emprise sur le pouvoir législatif.

    Mais, encore au début des années 1960, l’intérêt que représente le dahir pour la monarchie pèse peu à côté des revendications démocratiques du pays. A un moment où, partout dans le monde, les pays fraîchement indépendants se dotent de constitutions en s’inspirant des principes du droit positif occidental, la première Constitution du royaume, en 1962, supprime le terme de dahir et le remplace par “décret royal”. Le changement est loin d’être anodin. “En pratique, écrit le constitutionnaliste Jalal Essaïd, durant la période qui a suivi la promulgation de la Constitution de 1962, et même au début de la période d’état d’exception, les décisions royales étaient rendues, soit sous forme de décrets royaux simples quand il s’agissait d’une matière réglementaire de sa compétence, soit sous forme de décrets royaux portant loi quand il s’agissait d’une matière législative”. La disparition du terme dahir laisse ainsi augurer d’une clarification entre les pouvoirs réglementaires et législatifs du roi.

    Pourtant, dans l’intérêt bien compris de l’absolutisme monarchique, le dahir refait progressivement son apparition dès la fin des années 1960. A tel point qu’à la veille de la deuxième Loi fondamentale du royaume (qui le réinstaurera en 1970), le dahir est redevenu d’un usage courant.

    Au-dessus des lois

    Selon Mohamed Achergui, président du Conseil constitutionnel, qui rappelle la jurisprudence de la Cour suprême, “l’immunité du dahir découle de la nature politique de l’autorité qui l’émet”. En d’autres termes, la personne du roi étant sacrée, ses dahirs ne sont pas susceptibles de recours, de même que ses décisions sont infaillibles. Représentant suprême de la nation et Commandeur des croyants, le roi a constitutionnellement le pouvoir de légiférer sans parlement. En dehors des sessions parlementaires, dans le cadre de l’état d’exception, ou encore dans le cadre des décrets-lois, le roi peut ainsi, par dahir, gouverner à sa guise. Aujourd’hui, les cas sont nombreux où le roi peut choisir de se passer des services de ses députés.
    Exemples de la création de la HACA ou de Diwan Al Madalim, pour lesquels Mohammed VI a édicté des dahirs sans consulter le parlement. “Ce qui, rappelle l’historien espagnol Bernabe Lopez Garcia, est considéré comme anti-démocratique dans les pays occidentaux”. Dans certains cas, le roi a même ouvertement refusé de promulguer une loi adoptée par les députés, comme lorsqu’il a opposé son veto à l’instauration d’une taxe sur les antennes paraboliques, répondant sans doute aux exigences de la grande majorité des Marocains.

    Au Maroc, parce qu’il dispose du pouvoir de promulgation des lois votées au parlement, le souverain est également le maître du temps politique. Il peut, selon son bon vouloir, retarder ou accélérer l’application d’une loi votée au parlement. “Dans les faits, le délai de 30 jours, normalement imposé au roi pour la promulgation des lois adoptées au parlement, n’est pas respecté, tout simplement parce qu’il n’y a pas de mécanisme de contrôle, ni de sanctions prévues en cas de non publication au Bulletin Officiel”, explique le constitutionnaliste Rachid Filali Meknassi.
    Le roi a de la même façon le pouvoir de retarder une loi en amont du vote parlementaire, c'est-à-dire tout en respectant le délai imparti de 30 jours. “Concrètement, continue Filali Meknassi, le gouvernement ne peut présenter de projet de loi au parlement que si le Conseil des ministres, présidé par le roi, l’a validé”. C’est justement là que le bât blesse puisque, au vu de la présence irrégulière du roi, nombreuses sont les réformes qui sommeillent quelques mois au fond d’un tiroir, sans que l’on sache trop dans quel bureau, ni dans quelle institution. Parmi les lois un temps portées disparues, on trouve par exemple le Code de la presse, voté en 2002, et qui n’a été promulgué que plusieurs mois plus tard, ou encore le Code de l’urbanisme et le Code maritime qui semblent s’être perdus dans la paperasse du secrétariat général du gouvernement.

    Le pouvoir de nommer

    Si la mainmise du roi sur le pouvoir législatif par le biais du dahir est, selon les critères démocratiques internationaux, critiquable, les attributions réglementaires du souverain n’en sont pas moins, elles aussi, sources de désagréments anti-démocratiques. Le pouvoir royal dit de nomination en est certainement l’illustration la plus parlante.

    Entre autres hauts commis de l’Etat nommés par dahir à la seule discrétion du roi, on retrouve les officiers supérieurs de l’armée, les ministres, les ambassadeurs, les walis, les secrétaires généraux et directeurs de ministère, les présidents d’université, les patrons d’offices nationaux (ONE, ONEP, ONCF), d’institutions étatiques (HACA, Hauts commissariats, Cour suprême…), d’entreprises publiques (CDG, CIH, Bank Al-Maghrib…). Certes, dans le cas des ministres, la nomination est normalement le fruit d’une initiative du Premier ministre qui propose des noms, soumis à approbation royale. Mais tout laisse indiquer que la démarche (la proposition des noms par le Premier ministre) est purement théorique. Surtout depuis l’arrivée de Abbas El Fassi à la primature.

    En octobre 2007, lors de la formation du gouvernement El Fassi, l’intervention des conseillers royaux Abdelaziz Meziane Belfkih et Mohamed Moâtassim, a été très remarquée. De la même manière, Abbas El Fassi n’a apparemment jamais été consulté sur le limogeage, en décembre 2008, d’un ministre (de son parti, qui plus est), Ahmed Lakhrif. A la même période, El Fassi n’a pas non plus eu son mot à dire sur la “démission”, refusée par le roi, du ministre de la Justice Abdelouahed Radi.

    En fait, les responsables sont à la fois renforcés et fragilisés par le système de nominations par dahir. Renforcés parce qu’ils ne dépendent que du roi, fragilisés parce que leurs subalternes sont immunisés de la même manière. Les cas sont par exemple nombreux de contentieux entre un ministre et son inamovible secrétaire général ou les directeurs centraux légués par son prédécesseur. “En cas d’opposition de stratégie entre les ministres et leurs subordonnés nommés par dahir, les ministres n’ont aucune autorité sur eux. Au niveau des établissements publics, le problème de compétence et d’intégrité se pose également, et beaucoup de directeurs généraux se considèrent comme propriétaires de leur poste et agissent en toute liberté en ignorant la loi”, résume le politologue Omar Bendourou. C’est néanmoins dans le cas des entreprises publiques que la nomination par dahir pose les plus gros problèmes de gouvernance. Les conseils ou commissions de surveillance n’ont alors aucun pouvoir sur leur président, nommé par le roi. Même en cas de faute grave ou d’erreur stratégique avérée, c’est toujours au souverain que reviennent le premier et le dernier mot.

    L’influence du cercle d’amis

    Parce qu’elle contrôle les nominations aux postes-clés, la monarchie maîtrise le renouvellement des élites et assure la continuité de l’Etat et de l’administration. Ce pouvoir exorbitant a été quelque peu régulé ces dernières années, notamment dans le secteur de l’Education.
    La loi 01-00 sur l’enseignement a par exemple instauré un appel à candidatures et à projets pour la nomination des présidents d’université. Les candidats doivent désormais se présenter devant une commission de 5 membres, qui transmet ensuite 3 noms au cabinet royal, parmi lesquels le roi tranche. La pratique de ces huit dernières années a malheureusement montré que les habitudes de cooptation informelle n’ont pas reculé pour autant : au moins un cas est avéré (sur 14 présidences d’université) où un candidat choisi par la commission n’est tout simplement pas passé par la procédure de sélection. Plus que cela, Mohammed VI a, à plusieurs reprises, invalidé la procédure, en la déclarant “infructueuse”, sans motiver nécessairement sa décision.

    Si le pouvoir de nomination n’était que personnel et discrétionnaire, beaucoup s’en accommoderaient sans doute. Le vrai problème réside en fait dans la quantité de dossiers qui atterrissent au cabinet royal, sans que le roi ait matériellement la possibilité de tous les traiter en temps et en heure.

    Sous Hassan II, certains observateurs se remémorent par exemple des erreurs d’homonymie. Driss Basri aurait ainsi, en plusieurs occasions, pu jouer de son pouvoir pour placer les siens. Comment ? Tout simplement en “se trompant” de personne lors de l’enquête de police exigée avant toute nomination par dahir.

    Plus récemment, le limogeage du wali de Marrakech, Mounir Chraïbi, ou encore celui de Mustapha Bakkoury, posent la question de l’influence, réelle ou supposée, des amis de Mohammed VI, sur des décisions qui ne devraient relever que du roi. Au final, le dahir, attribution discrétionnaire par essence, semble pris en otage par une poignée de proches capables d’orienter les récompenses et les colères royales. C’est cela, aussi, la réalité de notre “démocratie”.




    Histoire. Ce que le dahir berbère a changé

    Il est généralement admis que la promulgation du dahir berbère de 1930 est l’une des plus grandes erreurs du protectorat français. Pour la Résidence générale, l’objectif est alors de soustraire totalement les Marocains berbères au droit musulman et à l’autorité du sultan.

    Dans le cadre de cette réforme, le jugement des affaires pénales en région berbère a ainsi été dévolu à un tribunal coutumier d’appel dans le cas d’un délit, et aux juridictions françaises dans le cas d’un crime. Symboliquement, c’était reconnaître un ordre public berbère.
    Dès sa promulgation, le 16 mai 1930, le dahir berbère soulève l’indignation : manifestations de rue, dénonciation officielle de l’université Al Qaraouiyine, mouvement de solidarité dans le monde arabo-musulman. La revue en vogue de l’époque qualifie même le dahir berbère de “monument d’hypocrisie”, ajoutant : “Théoriquement et officiellement, il a été promulgué dans l’intérêt de la liberté de pensée. Pratiquement, sous cette façade laïque, il est une arme habile et subtile entre les mains des catholiques, qui peuvent manœuvrer tout à leur aise”. (Revue Maghreb, 1932).
    Devant la réprobation générale, l’administration du protectorat français préfère reculer et assouplir sa position, dès 1930, en faisant lire dans les mosquées un texte émanant du sultan et expliquant que “toute tribu berbère qui exprimera le désir d’être soumise à la juridiction du Chra’, obtiendra immédiatement un Cadi pour le règlement de ses transactions”. Le dahir berbère est finalement abrogé le 8 avril 1934, quand les autorités françaises se sont rendues à l’évidence : le document a permis la constitution d’un front uni contre le protectorat, ferment du mouvement nationaliste qui explosera dans les années 1940.


    Galerie. Démissionnaires, limogés ou repêchés ?

    La nomination par dahir est l’alpha et l’omega de beaucoup de courtisans. Elle confère prestige et sentiment de puissance aux heureux désignés : n’étant plus comptables que devant le roi, seul ce dernier a le pouvoir de les démettre. Certains téméraires ont pourtant osé démissionner, non sans avoir, pour la plupart, pris leurs précautions. D’autres ont tout simplement été rappelés à la dure réalité du pouvoir discrétionnaire du roi, qui peut, à tout moment, les limoger. Exemples choisis.

    Les démissionnaires.

    Ahmed Reda Guédira. Proche d’entre les proches

    Directeur du cabinet royal, puis ministre de l’Enseignement, cet intime de Hassan II a, par deux fois, démissionné de ses fonctions. Pendant ses périodes de vaches maigres, Guédira, par ailleurs patron d’un cabinet d’avocats, se retirait à Paris, d’où il n’hésitait pas à publier des articles de presse. A chaque fois, Hassan II lui pardonnera et le repêchera dans sa garde rapprochée.

    Mohamed Ziane. Turbulent ministre
    Celui qui fut en charge des droits de l’homme pendant 11 mois entre 1995 et 1996 est, à ce jour, le seul ministre marocain à avoir démissionné à la suite d’un désaccord politique. Opposé à la campagne d’assainissement menée par Driss Basri, Ziane fait publiquement état de son mécontentement. Il démissionne dans la foulée, “fortement encouragé par Hassan II”, diront les mauvaises langues. Jusqu’à présent, le téméraire avocat, patron du Parti libéral, n’a plus jamais été nommé à un poste de premier plan.

    Les limogés.

    Mustapha Bakkoury. La surprise du chef
    Le landerneau économico politique jase encore sur le coup de théâtre qu’a constitué, le 13 juin dernier, le limogeage de l’ex-directeur général de la CDG. Annoncé par un communiqué du cabinet royal qui révélait aussi l’identité du nouveau patron, Anas Alami, le renvoi de Bakkoury a surpris par l’absence de signes avant-coureurs. Comme quoi, en dépit de 8 années de bons et loyaux services au même poste, et même protégé par un bon vieux dahir, on n’est jamais à l’abri du pouvoir discrétionnaire du roi. Bakkoury attend toujours des jours meilleurs.

    Ahmed Lakhrif. Le cas d’école

    Le limogeage, en décembre 2008, de l’ex-secrétaire d’Etat aux Affaires étrangères, a toutes les chances de rester dans les annales. Il a en tout cas fait jurisprudence : chacun sait désormais qu’on ne demande pas une nationalité étrangère quand on est un commis de l’Etat. “En voilà un qui a laissé passer sa chance”, persiflent les mauvais esprits. “Touchera-t-il une retraite normale de ministre ?”, se demandent également les curieux. Pas sûr que la question soit déjà tranchée.

    Younes Maâmar. Le golden boy déchu
    Nommé en février 2006 à la tête de l’ONE, ce quadra, ancien de la Banque Mondiale, n’a pas duré plus de deux ans à son poste. Il aurait fait les frais des délestages massifs qu’a connus le Maroc à l’hiver 2008, en particulier dans la zone de Aïn Sebaâ. Des sources proches du dossier énergétique affirment quant à elles que ce sont ses mauvais rapports avec sa ministre de tutelle, Amina Benkhadra, qui auraient eu raison de lui. Nommé par dahir, Maâmar avait, semble-t-il, pris l’habitude de court-circuiter la ministre de l’Energie et des mines.

    Les repêchés.


    Fouad Ali El Himma. L’ambitieux tacticien
    A l’été 2007, la démission, “à sa demande” de Fouad Ali El Himma de ses fonctions de ministre délégué à l’Intérieur est l’un des événements qui auront le plus perturbé les observateurs de la scène politique ces dernières années. D’autant que deux ans plus tard, dirigeant le PAM en sous-main, le voici plus influent que jamais. Capable par exemple d’obtenir le limogeage de Mounir Chraïbi, le wali (nommé par dahir), qui s’était permis d’invalider l’élection à Marrakech d’une des candidates du tracteur.

    Fouad Filali. Travail, famille, monarchie
    L’ancien patron de l’ONA et ex-beau-frère du roi a lui aussi fait les frais du pouvoir discrétionnaire, même s’il ne s’agit pas à proprement parler d’une nomination par dahir. Porté en 1986 à la tête de l’ancien comptoir colonial, sous la casquette de gendre de Hassan II, il ne survivra pas longtemps à ce poste, dès lors que son divorce avec Lalla Meriem est prononcé. Il démissionne officiellement en avril 1999, à quelques mois de l’intronisation de Mohammed VI. Par la suite, son père, Abdellatif Filali, qui était alors ministre, demande lui aussi à être libéré de ses fonctions. Famille et carrière (royales) seraient-elles incompatibles ? Depuis, de l’eau a en tout cas coulé sous les ponts et Fouad Filali serait revenu en grâce.

    Nabil Benabdellah. Jamais sans ma femme

    Le débarquement de l’ex-ministre PPS de la Communication de son poste d’ambassadeur à Rome, en juillet dernier, avait de quoi faire sourire. Après seulement 8 mois en Italie, Benabdellah a, semble-t-il, fait les frais d’une banale querelle personnelle entre sa femme et celle de son ministre de tutelle, Taïeb Fassi Fihri, à l’occasion de la 53ème Biennale de Venise. Celui qui fut un très zélé ministre de la Communication est néanmoins régulièrement annoncé à un poste de haut niveau, notamment à la tête de la SNRT, en remplacement de Faïçal Lâraïchi, donné partant à maintes reprises. Dernièrement, Benabdellah a été aperçu dans le cercle très fermé des membres du sérail assistant aux Dourouss Al Hassania et est plus présent que jamais au PPS.


    http://www.telquel-online.com/397/couverture_397.shtml
     

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